การประชุมที่โคเปนเฮเกนสำคัญอย่างไร
เรื่อง อาทิตย์ ประสาทกุล
เดี๋ยวนี้ เมื่อพูดถึงเรื่องที่เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือที่เรียกกันว่าภาวะโลกร้อนทีไร มักมีการพาดพิงถึง “การประชุมที่โคเปนเฮเกน” แทบทุกครั้ง มักพูดกันว่าการประชุมดังกล่าวจะเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของแนวทางการจัดการกับปัญหาโลกร้อน บ้างก็คาดหวังไว้ว่านี่คือหนทางเดียว ไม่มีแผนสำรองอื่นใดที่จะแก้ปัญหาโลกร้อนที่กำลังทวีความรุนแรงและส่งผลกระทบต่อทุกภาคส่วนและคนทุกหมู่เหล่า
หากนับจากต้นเดือนพฤศจิกายน 2552 ที่อากาศในเมืองไทยครึ้มฟ้าครึ้มฝนแทบตลอดวัน บางวันก็มีฝนห่าใหญ่เทครืนตกลงมา ทั้งๆ อากาศในเดือนนี้ควรจะย่างเข้าสู่ฤดูหนาวได้แล้ว เหลือเวลาอีกเพียงไม่ถึงหนึ่งเดือนก็จะถึงการประชุมที่โคเปนเฮเกนที่หลายคนรอคอยแล้ว
วันที่ 7 – 18 ธันวาคม 2552 ผู้แทนจากประเทศสมาชิกของกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ UNFCCC และพิธีสารเกียวโต ก็จะมาประชุมร่วมกันเพื่อตัดสินใจถึงแนวทางความตกลงใหม่ที่จะแก้ปัญหาโลกร้อน รวมทั้งการกำหนดพันธกรณีเพิ่มเติม (ในเรื่องการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก) ของประเทศพัฒนาแล้ว หรือกลุ่มประเทศภาคผนวกที่ 1 ของกรอบอนุสัญญา (annex-I) เมื่อพันธกรณีแรกของพิธีสารเกียวโตกำลังจะสิ้นสุดลงในปี ค.ศ. 2012
กรอบอนุสัญญา UNFCCC เริ่มมีขึ้นในปี ค.ศ. 1992 เป็นแนวทางความร่วมมือระหว่างประเทศอย่างกว้างๆ เพื่อแก้ไขปัญหาโลกร้อน ปัจจุบันมี 191 ประเทศ รวมทั้งไทย และกลุ่มประชาคมยุโรปที่ให้สัตยาบัน ส่วนพิธีสารเกียวโต คล้ายกฎหมายลูกภายใต้ UNFCCC ที่มีผลบังคับให้ประเทศสมาชิกที่เป็นประเทศพัฒนาแล้วลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงอย่างน้อยร้อยละ 5 ของระดับการปล่อยในปี ค.ศ. 1990 ในช่วงพันธกรณีแรกระหว่างปี ค.ศ. 2008 – 2012 รวมทั้งกำหนดให้มีกลไกความร่วมมือที่จะช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ซึ่งรวมถึงกลไกการพัฒนาที่สะอาด หรือ CDM (Clean Development Mechanism) ที่คนไทยหลายคนอาจจะเคยได้ยินคุ้นหูด้วย ประเทศไทยให้สัตยาบันต่อกรอบอนุสัญญาและพิธีสารเกียวโตแล้วตั้งแต่เริ่มแรก ออสเตรเลียเพิ่งให้สัตยาบันต่อพิธีสารเกียวโตเมื่อ 2 ปีก่อน (ค.ศ. 2007) ทิ้งสหรัฐอเมริกาให้เป็นประเทศพัฒนาแล้วเพียงประเทศเดียวที่ัยังไม่ยอมถูกบังคับให้ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
หลายคนอาจสงสัยว่าทำไมจะต้องจัดที่โคเปนเฮเกน เมืองนี้มีอะไรดีหรือ คำถามนี้อาจตอบด้วยเหตุผลง่ายๆ คือ เพราะในปี ค.ศ. 2009 ประเทศในกลุ่มยุโรปตะวันตกสามารถเสนอตัวเป็นเจ้าภาพจัดประชุมรัฐภาคี (COP: Conference of Parties) ของกรอบอนุสัญญา UNFCCC ได้ การประชุม COP นี้มักจะจัดขึ้นในเดือนธันวาคมของทุกปี พร้อมกับการประชุมรัฐภาคีของพิธีสารเกียวโต (รู้จักกันในชื่อย่อว่า CMP: Conference of Member Parties) เดนมาร์กก็สามารถเสนอตัวเป็นเจ้าภาพได้ การประชุม COP ที่ว่านี้คล้ายกับการประชุมประจำปี ที่ผู้แทนประเทศ (โดยมากจากกระทรวงสิ่งแวดล้อม) จะหารือและแลกเปลี่ยนข้อคิดระหว่างกัน รวมทั้งให้แนวทางการดำเนินง่ายต่อสำนักเลขาธิการ และแก้ไขกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามกรอบอนุสัญญาและพิธีสาร
เมื่อสองปีก่อนในปี ค.ศ. 2007 ที่เกาะบาหลี ผู้แทนแต่ละประเทศได้มาประชุมร่วมกันในการประชุม COP สมัยที่ 13 ซึ่งอินโดนีเซียเป็นเจ้าภาพ และร่วมรับรองแผนงานที่เรียกว่า “แผนปฎิบัติการบาหลี” (Bali Action Plan) ซึ่งให้มีคณะทำงาน AWG-LCA (Ad-hoc Working Group on Long-term Cooperative Actions under the Convention) ประกอบด้วยผู้แทนจากประเทศสมาชิก มีเป้าหมายว่าจะต้องสามารถกำหนดแนวทางความร่วมมือระยะยาวภายใต้กรอบอนุสัญญา UNFCCC ให้ได้ในการประชุม COP สมัยที่ 15 ที่กรุงโคเปนเฮเกน ประเทศเดนมาร์ก และให้ดำเนินการควบคู่ไปกับคณะทำงาน AWG-KP (Ad-hoc Working Group on Further Commitments for Annex-I Parties of the Kyoto Protocol) ที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาสองปีก่อนหน้า เพื่อกำหนดพันธกรณีเพิ่มเติมของประเทศพัฒนาแล้ว หลังปี ค.ศ. 2012 (ภายใต้พิธีสารเกียวโต)
เหตุผลสำคัญที่จำเป็นจะต้องกำหนดเวลาที่นานาประเทศจะต้องมาทำความตกลงกันใหม่มีอยู่ประการเดียว นั่นคือความเร่งด่วนของปัญหา ซึ่งพิสูจน์ได้ชัดโดยเหตุผลวิทยาศาสตร์ โลกร้อนไม่ใช่เรื่องถกเถียงทางวิชาการอีกต่อไป สภาพภูมิอากาศของโลกกำลังเปลี่ยนแปลงในอัตราและระดับที่ไม่เคยเป็นมาก่อน อุณหภูมิในพื้นที่ส่วนใหญ่ร้อนขึ้นอย่างรู้สึกและสังเกตได้ รวมทั้งอากาศก็แปรปรวน ฤดูกาลเริ่มแปรผัน จากที่เคยร้อนก็กลับเย็นลง ประชาชนโดยเฉพาะที่ยากจนก็จะต้องพบกับความทุกข์ยาก ทั้งจากภัยพิบัติที่เกิดขึ้นบ่อยครั้ง โรคภัยไข้เจ็บที่ระบาดหนักอันเป็นผลมาจากอากาศที่ร้อนขึ้น รวมทั้งจะต้องรับกับภาระผลผลิตทางเกษตรที่ลดน้อยลง ฯลฯ
ในสองปีที่ผ่านมานี้ ผู้แทนแต่ละประเทศได้หารือกันอย่างเข้มข้นภายใต้การประชุมของคณะทำงานเฉพาะกิจทั้ง 2 คณะ นับตั้งแต่วันนั้นถึงวันนี้ ผู้แทนได้มาพบกันแล้ว 8 รอบในเมืองต่างๆ ตั้งแต่เริ่มการประชุมครั้งแรกที่กรุงเทพฯ ในเดือนมิถุนายน 2551 (ค.ศ. 2008) ผ่านเมืองต่างๆ ตั้งแต่บอนน์ (เยอรมนี) อัคครา (กาน่า) พอสแนน (โปแลนด์) และกลับไปบอนน์ 3 รอบ จนกลับมาที่กรุงเทพฯ อีกครั้งในเดือนกันยายน/ตุลาคมที่ผ่านมา แล้วผู้แทนไปประชุมกันต่อที่เมืองบาร์เซโลนา (สเปน) ก่อนที่จะถึงการประชุมครั้งใหญ่ที่โคเปนเฮเกนในเดือนธันวาคม 2552 นี้
คงไม่ผิดนักหากจะกล่าวว่า การประชุมที่โคเปนเฮเกนจะเป็นการตัดสินใจเกี่ยวกับอนาคตของโลกในด้านสิ่งแวดล้อมที่สำคัญที่สุดและมีผู้มาเข้าร่วมมากที่สุด นับตั้งแต่การประชุม Earth Summit ที่ริโอเดอจาเนโร ประเทศบราซิล ในปี ค.ศ. 1992 นอกจากนี้ หลายฝ่ายพูดกันอื้ออึงว่าผู้นำของหลายประเทศก็น่าจะมาร่วมประชุมด้วย แม้ว่าแนวปฏิบัติที่ผ่านมาจะเป็นการประชุมเพียงระดับรัฐมนตรีเท่านั้น
อย่างไรก็ดี แม้ทุกคนจะหวังอยากให้การประชุมที่โคเปนเฮเกนเป็นไปตามที่วางแผนไว้ นั่นคือ ประชาคมโลกจะสามารถมีความตกลงฉบับใหม่ที่จะแก้ปัญหาโลกร้อนได้ในระดับที่น่าพอใจ แต่เมื่อเวลากระชั้นเข้ามา จากปีเป็นเดือน เดือนเป็นวัน เริ่มมีเสียงอื้ออึงแสดงความไม่แน่ดังขึ้นเรื่อยๆ ว่าการประชุมที่โคเปนเฮเกนจะไม่ประสบความสำเร็จดังที่คาดหวังไว้ หากเป็นเช่นนั้นจริง คงเป็นเรื่องน่าเสียดายอย่างยิ่ง โดยเฉพาะกับเวลาที่เสียไปโดยไม่ได้อะไรที่จับต้องได้เลย
อุปสรรคประการสำคัญเห็นจะไม่พ้นสิ่งที่เรียกว่า “การเมืองระหว่างประเทศ” ระหว่างประเทศพัฒนาแล้ว และประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งต่างฝ่ายต่างยืนกรานอยู่บนท่าทีของตน ต่างไม่ไว้ใจอีกฝ่ายหนึ่ง จนทำให้ไม่สามารถจะบรรลุหาข้อตกลงที่จะเป็นประโยชน์ต่อโลกและประชากรรุ่นลูกหลานได้ในเวลาที่แม้นไม่มาก แต่ก็มิใช่น้อย
ประเทศกำลังพัฒนา (ประเทศจน) เรียกร้องให้ประเทศพัฒนาแล้ว (ประเทศรวย) เพิ่มระดับความเข้มข้นในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ตนเองปล่อยไว้ตั้งแต่อดีตเมื่อครั้งปฎิวัติอุตสาหกรรมในช่วงปลายศตวรรษที่ 18 รวมทั้งเพิ่มการสนับสนุนทางการเงินและถ่ายทอดเทคโนโลยีที่สะอาดให้ (โดยให้เหตุผลว่าเป็นพันธกรณีตามกรอบอนุสัญญาและพิธีสารเกียวโตอยู่แล้ว) และชี้ให้เห็นใจว่า ประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลาย (โดยเฉพาะประเทศหมู่เกาะ และประเทศพัฒนาน้อยที่สุด) จะต้องได้รับผลกระทบทางลบมากที่สุด
ในขณะที่ประเทศรวยก็เห็นว่าประเทศจนหลายประเทศ (เช่น จีน อินเดีย บราซิล แอฟริกาใต้ ฯลฯ) นั้นไม่ยากจนจริง แต่กลับกำลังปล่อยก๊าซเรือนกระจกขึ้นสู่ชั้นบรรยากาศในอัตราที่สูงมาก ดังนั้น จึงไม่สมควรที่จะเป็น free-rider อีกต่อไป ประเทศที่มีเศรษฐกิจก้าวหน้าเหล่านี้จะต้องหันมาร่วมรับผิดชอบในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกด้วย โดยต้องรับพันธกรณีที่จะมีเป้าหมายในการลดการปล่อยก๊าซฯ ที่ชัดเจน ในรูปแบบเดียวกับเป้าหมายที่ประเทศรวยมีภายใต้พิธีสารเกียวโต
หนำซ้ำไปกว่านั้น หลายฝ่ายเริ่มกังวลกันว่า สหรัฐอเมริกา ในฐานะประเทศที่มีระดับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงเป็นอันดับหนึ่งของโลก ราวร้อยละ 20 ของอัตราการปล่อยก๊าซฯ ของโลกเป็นรายปี (บางแหล่งข้อมูลก็ว่าเป็นอันดับสองรองจากจีน) แต่ไม่ได้อยู่ในพิธีสารเกียวโต จะสามารถตกลงสิ่งใดเป็นรูปธรรมและทันเวลาก่อนการประชุมที่โคเปนเฮเกนได้หรือไม่ ซึ่งน่าจะขึ้นอยู่กับว่าวุฒิสภาจะผ่านกฎหมาย Clean Energy and Security Act of 2009 (Waxman-Markey Bill) ซึ่งจะมีเนื้อหาของกลไก “cap and trade” (กำหนดโควตาการปล่อย และให้สิทธิในการซื้อขายโควตาการปล่อยที่ไม่ใช้นั้นได้) และการสนับสนุนการลงทุนในเทคโนโลยีสีเขียวหรือไม่ ดังนั้น เมื่อประเทศผู้ปล่อยรายใหญ่ของโลกยังไม่พร้อมแล้ว ความร่วมมือหรือข้อตกลงที่เกิดขึ้นก็คงจะไม่เห็นผลที่แตกต่าง
ท่าทีที่แตกต่างกันอย่างสุดขั้วเช่นนี้ดำเนินมาตั้งแต่อดีต ตั้งแต่สมัยเริ่มร่างอนุสัญญา (ทำให้ UNFCCC เป็นเพียง “กรอบอนุสัญญา” ไม่ใช่อนุสัญญา ที่มีผลในเชิงบังคับ) หรือสมัยพิธีสารเกียวโต (ทำให้สหรัฐฯ ไม่ให้สัตยาบัน) จวบจนบัดนี้ก็ยังคงลอยล่องอยู่ไม่จางหาย จะมีหนทางใดที่ทั้งสองฝ่ายจะรอมชอมกันและมาพบกันตรงกลาง เพื่อให้สามารถมีข้อตกลงที่มิใช่เพียงความกังวลแบบลมๆ แล้งๆ ของคนรุ่นปัจจุบันที่กำลังจะแก่เฒ่าและตายไปในที่สุด
แต่เป็นไปเพื่อประโยชน์ของคนรุ่นหลังที่ในวันนี้อาจจะยังไม่ลืมตาดูโลก
พิมพ์หน้านี้